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近期，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。據(jù)悉，要用市場(chǎng)化的方式，最大限度地調(diào)度礦山企業(yè)和社會(huì)各類資源的積極性，包括細(xì)化約束獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、建立政府專項(xiàng)基金、制定減免稅等政策。各級(jí)政府和企業(yè)應(yīng)制訂出適合本地區(qū)礦山情況的實(shí)施方案，列出礦山修復(fù)企業(yè)名錄、修復(fù)方法、修復(fù)目標(biāo)以及完成時(shí)間。防止“一刀切”，治理恢復(fù)中應(yīng)該根據(jù)礦山的類型、資源稟賦、開發(fā)順序、市場(chǎng)需求，以及人文地理等因素，制訂出不同類型的礦山修復(fù)方案。要通過(guò)加大科技文化因素的注入，使治理后的礦山成為祖國(guó)大好河山的重要組成部分。思路決定出路。政策的創(chuàng)新，為解決礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理這一難題提供了方向。
嚴(yán)峻的形勢(shì)
遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國(guó)礦山開采占用損毀土地約5400多萬(wàn)畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約 2000多萬(wàn)畝、歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬(wàn)畝。我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)由此可見一斑。
這一嚴(yán)峻形勢(shì)的形成，源于我國(guó)快速工業(yè)化進(jìn)程中，對(duì)資源與環(huán)境、發(fā)展與保護(hù)的認(rèn)知缺位。
眾所周知，我國(guó)僅用了70年，就完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家用200多年才完成的工業(yè)化。然而，創(chuàng)造這一奇跡的同時(shí)，我國(guó)也不可避免地重復(fù)了西方工業(yè)化時(shí)“先開發(fā)、后保護(hù)，先污染、后治理”的老路。
新中國(guó)成立后，借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)按照先重后輕的路線開始了工業(yè)化進(jìn)程，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求也呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。保障工業(yè)發(fā)展的“糧食”需求，成為很長(zhǎng)一個(gè)階段礦業(yè)界的首要任務(wù)。雖然當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)礦山按規(guī)范都設(shè)計(jì)有尾礦庫(kù)、廢碴場(chǎng)等固廢存放地，但采場(chǎng)不恢復(fù)、固廢不處理成為普遍現(xiàn)象。
改革開放后，礦業(yè)開發(fā)在“靠山吃山、靠水吃水、有水快流”“國(guó)家集體個(gè)人一起上”等思想指導(dǎo)下形成熱潮，并導(dǎo)致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山，特別是私挖亂采的個(gè)體礦山見礦就挖、廢碴隨意傾倒、采完就走，加劇了礦山地質(zhì)環(huán)境的惡化。
沉重的負(fù)擔(dān)
我國(guó)大約有80萬(wàn)座礦山，其中約40萬(wàn)座礦山因生態(tài)環(huán)境破壞而需要修復(fù)或恢復(fù)。
“直到國(guó)土資源部成立，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理才上升到國(guó)家層面。”2019年8月，在因礦設(shè)市的霍林河采訪時(shí)，作為全國(guó)最早開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作的探索者，原內(nèi)蒙古國(guó)土資源廳副巡視員王劍民向記者介紹了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理相關(guān)政策出臺(tái)的大致經(jīng)過(guò)。
原國(guó)土資源部成立后，立即將礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)治理納入重要的議事日程。在全面系統(tǒng)組織全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)研的基礎(chǔ)上，2002年，原內(nèi)蒙古國(guó)土資源廳等地方部門就通過(guò)國(guó)家、地方部門經(jīng)費(fèi)資助的形式，在霍林河煤礦等礦山實(shí)施了排土場(chǎng)等固廢治理工程。原中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院的理論研究，則重點(diǎn)指向治理資金的籌措，并形成了在礦山企業(yè)提取礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的基本思路。
◆ 2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》出臺(tái)，明確“財(cái)政部、國(guó)土資源等部門應(yīng)盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制”。
◆ 2006年，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確要求各省（區(qū)、市）建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，落實(shí)企業(yè)治理責(zé)任。
◆ 2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》出臺(tái)，明確規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。
這一制度運(yùn)行成效如何呢？截至2014年，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法，實(shí)施了保證金繳存與采礦權(quán)審批、年檢、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案掛鉤等方法，使保證金制度總體上順利推進(jìn)。
全國(guó)應(yīng)繳保證金礦山88592個(gè)、應(yīng)繳存保證金993億元，已繳存保證金礦山71726個(gè)、已繳存保證金612億元，北京、天津、吉林、山東、貴州5省市繳存率達(dá)100%。612億元，看似是一筆巨額資金，但與需要面臨的治理任務(wù)相比，卻是杯水車薪。
中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局礦產(chǎn)資源研究所研究員陳明曾算過(guò)一筆賬：“我國(guó)大約有80萬(wàn)座礦山，其中約40萬(wàn)座因生態(tài)環(huán)境破壞而需要修復(fù)或恢復(fù)。即使按每座1000萬(wàn)元的保守成本估算，全部修復(fù)一遍也需要4萬(wàn)億元資金。如此沉重的負(fù)擔(dān)，是中央和各級(jí)地方財(cái)政都難以承受的。”
生動(dòng)的實(shí)踐
《意見》解決的不僅是治理恢復(fù)的資金問題。只要確立開發(fā)型治理的理念，礦山廢棄地將變成綠水青山，“瘡疤”要治，錢從哪來(lái)，無(wú)疑是最大的現(xiàn)實(shí)問題。
其實(shí)，在2009年出臺(tái)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中，就已經(jīng)指出了解決問題的途徑。其中明確，“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ玫脑瓌t”，同時(shí)還提出了市場(chǎng)化籌措治理資金的思路，即“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人投資，對(duì)已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)”。
在政府引導(dǎo)下，基層也在進(jìn)行著積極的實(shí)踐探索。2014年，天津市全面啟動(dòng)薊縣（現(xiàn)薊州區(qū)）境內(nèi)的關(guān)閉礦山的環(huán)境恢復(fù)治理工作，先期實(shí)施的是城區(qū)附近的8個(gè)礦區(qū)，投資20億元。北京中色資源環(huán)境工程股份有限公司聯(lián)合天津市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，針對(duì)治理工程背靠盤山風(fēng)景區(qū)、離城區(qū)近的特點(diǎn)，以開發(fā)型治理恢復(fù)為理念對(duì)8個(gè)礦區(qū)的恢復(fù)治理進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)：緊鄰高端住宅區(qū)華府御墅的老虎頂?shù)V區(qū)，設(shè)計(jì)成葡萄酒莊；離城區(qū)稍遠(yuǎn)的東后子峪兩個(gè)礦區(qū)，一個(gè)設(shè)計(jì)成風(fēng)情水鎮(zhèn)，一個(gè)設(shè)計(jì)成近郊休閑公園。目前，東后子峪礦區(qū)正在進(jìn)行伊甸園建設(shè)。
“老虎頂?shù)V區(qū)僅出讓采石場(chǎng)200畝廢棄地，就可以籌集資金近10億元，滿足了休閑公園建設(shè)和其他簡(jiǎn)單恢復(fù)工程的資金需求?！北本┲猩Y源環(huán)境工程股份有限公司總經(jīng)理朱谷昌說(shuō)。
重慶市渝北區(qū)銅鑼山山脈中段，在經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代起的大規(guī)模建筑石料開采活動(dòng)后，留下了一個(gè)個(gè)滿目瘡痍的山體和巨大的礦坑。2012年，重慶市政府對(duì)礦區(qū)關(guān)停后，堅(jiān)持“宜建則建、宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)、宜景則景”的原則，在這里實(shí)施了銅鑼山山脈中段礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，投入2000多萬(wàn)元的一期綜合治理工程完成后，共形成可供利用林地122畝、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田280畝、建設(shè)用地149畝、綠化景觀用地99畝。廢礦坑蓄水后變成了旅游熱點(diǎn)，被人稱為“重慶版小九寨溝”。
基層的生動(dòng)實(shí)踐，給人們一個(gè)深刻的啟示：礦山廢棄地其實(shí)是有待開發(fā)的新資源。
如何開發(fā)這些資源？2019年8月，在第二屆全國(guó)礦山資源·環(huán)境·生態(tài)修復(fù)大會(huì)上，有關(guān)專家對(duì)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)作了介紹：對(duì)地下采礦形成的礦硐，德國(guó)將其分別開發(fā)成作為存儲(chǔ)物資、固體廢棄物、核廢料等的儲(chǔ)存空間，開展深地植物種植實(shí)驗(yàn)、大型物理實(shí)驗(yàn)等的實(shí)驗(yàn)空間，建設(shè)地下抽水蓄能電站、地下壓縮空氣儲(chǔ)能電站等項(xiàng)目的能源轉(zhuǎn)換空間，建設(shè)采礦博物館、地下游泳館、地下探險(xiǎn)基地等設(shè)施的文娛空間，利用深地鹽穴開展呼吸道以及敏感性疾病治療研究的醫(yī)療空間，以及實(shí)施地?zé)?、殘留礦產(chǎn)資源開采的礦產(chǎn)資源利用空間等。其中，魯爾區(qū)煤礦區(qū)現(xiàn)已成為德國(guó)最具特色的工業(yè)景觀和工業(yè)遺跡、“世界上最美礦區(qū)”，并入選世界文化遺產(chǎn)。
成功經(jīng)驗(yàn)表明，《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》解決的絕不僅是治理恢復(fù)的資金問題，只要確立開發(fā)型治理的理念，礦山廢棄地還會(huì)變成綠水青山。
落實(shí)的建議
如果地方政府不能及時(shí)出臺(tái)具體的實(shí)施辦法，政策利好將不復(fù)存在
今年1月4日，盡管是周末，但北京京西建筑勘察設(shè)計(jì)院有限公司經(jīng)理孟軻荊放棄了休息，在寒風(fēng)中趕幾十公里路，從門頭溝到了北苑，咨詢有色金屬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查中心的專家，共同探討如何抓住這一利好政策?！白鳛楸本﹪?guó)有大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)，我們礦務(wù)局曾擁有8座煤礦，高峰時(shí)原煤年產(chǎn)曾達(dá)到600萬(wàn)噸。”孟軻荊說(shuō)，現(xiàn)在企業(yè)雖然已走上轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，但煤礦生產(chǎn)形成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題仍未根治。在門頭溝區(qū)被確定為首都西部重點(diǎn)生態(tài)保育及區(qū)域治理協(xié)作區(qū)、首都西部綜合服務(wù)區(qū)和京西特色歷史文化旅游休閑區(qū)后，礦山治理恢復(fù)顯得更為迫切。
但錢從哪來(lái)？《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》的出臺(tái)，讓孟軻荊看到了希望：京煤集團(tuán)不僅有1190萬(wàn)平方米的礦區(qū)，而且還有18萬(wàn)平方米的廠房?！叭绻覀冎卫砗笤賹Ⅱv退的建設(shè)用地指標(biāo)交易出去，不僅治理資金有了，而且這些荒廢地還會(huì)成為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)勢(shì)資源?！泵陷V荊憧憬道。
興奮之余，孟軻荊也說(shuō)出了自己的擔(dān)心?！罢唠m然出臺(tái)了，但到基層后該怎么落實(shí)還不清楚?！泵陷V荊說(shuō)，“這一政策的有效期只有5年，如果地方政府不能及時(shí)出臺(tái)具體的實(shí)施辦法，我們就有可能面臨著好政策從手中溜走的尷尬?！?/p>
而近年來(lái)一直重點(diǎn)開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)業(yè)務(wù)的貴州省有色金屬和核工業(yè)地質(zhì)勘查局核地質(zhì)調(diào)查院院長(zhǎng)吳林鋒，對(duì)該意見落實(shí)可能遭遇的困難則估計(jì)得更為充分。
“騰退指標(biāo)在哪交易？交易的錢存在哪？如何交給治理的投資人？都需要有明確規(guī)定?！眳橇咒h說(shuō)，如果投資人得不到交易的錢，好政策就會(huì)成為一紙空文，利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的工作也會(huì)半途而廢。
針對(duì)目前土地交易基本由各省土地收儲(chǔ)中心負(fù)責(zé)的現(xiàn)實(shí)，吳林鋒建議，在銀行設(shè)立第三方監(jiān)管專用賬號(hào)，由銀行直接劃給投資人。
“對(duì)增減掛鉤土地整理項(xiàng)目形成的建設(shè)用地指標(biāo)，貴州允許在省內(nèi)交易但制定了每畝20萬(wàn)元的上限。”金中國(guó)表示，在貴州等西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)其實(shí)并不怎么值錢，而這些省份的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)又異常艱巨，建議國(guó)家允許西部地區(qū)將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)拿到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份交易。
呂紹華是內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市的個(gè)體礦主。《意見》出臺(tái)后，他第一時(shí)間通過(guò)自然資源部網(wǎng)站和媒體了解相關(guān)政策，并提出了自己的建議。他認(rèn)為，要用市場(chǎng)化的方式，最大限度地調(diào)度礦山企業(yè)和社會(huì)各類資源的積極性，包括細(xì)化約束獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、建立政府專項(xiàng)基金、制定減免稅等政策。各級(jí)政府和企業(yè)應(yīng)制訂出適合本地區(qū)礦山情況的實(shí)施方案，列出礦山修復(fù)企業(yè)名錄、修復(fù)方法、修復(fù)目標(biāo)以及完成時(shí)間。防止“一刀切”，治理恢復(fù)中應(yīng)該根據(jù)礦山的類型、資源稟賦、開發(fā)順序、市場(chǎng)需求，以及人文地理等因素，制訂出不同類型的礦山修復(fù)方案。要通過(guò)加大科技文化因素的注入，使治理后的礦山成為祖國(guó)大好河山的重要組成部分。
看來(lái)，要真正形成用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的局面，還有許多工作有待進(jìn)一步細(xì)化。
